前言  

日前，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议表决通过关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。决定自2020年1月1日起施行。本次通过的《土地管理法》修正案，修改信息量巨大，在破除集体经营性建设用地入市、打造城乡统一建设用地市场方面做出突破。就此，奇创旅游集团文旅小镇研究院副院长、首席研究员李凤接受中国旅游报采访，围绕旅游发展、乡村振兴、土地规划等多角度作答。以下为李凤女士答记者问原稿。

一、新《土地管理法》对旅游业发展有何意义？

本轮《土地管理法》修改主要在土地征收、集体经营性建设用地入市和明确宅基地资产性权利三个方面做了重大调整，这些变化对旅游业发展而言，将会在土地获取及土地融资两个层面产生利好。

1.土地获取，《土地管理法》作为土地利用的纲领性文件，放开了建设需要使用土地必须使用国有建设用地的条款，为旅游开发中获取土地打开了农村集体土地大市场，且获取土地的成本也相对下降；

2.土地融资，集体经营性建设用地入市和宅基地资产性权利的明确，使得旅游开发中获取农村集体土地可在资本市场上进行操作，融资的通路也更多。

二、本次“农地入市”引发业内广泛关注的背后，也与长期以来旅游用地需求没有得到应有的重视有关。那么，在此之前的旅游开发是如何获地的呢？旅游用地又遇到了哪些困境？

在本次修改前，法律明确规定从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地。因而在旅游开发中旅游用地获取最终都还是得从国有建设用地的土地招拍挂市场上获取，对于旅游项目而言一般所在区域都在非城市建成区、广大农村地区，而这些区域往往规划颗粒度大，要获取国有建设用地必须符合规划并且拿到指标才能进入土地交易市场，且对土地用途分类太粗，导致旅游用地的获取就呈现出了获地流程长、拿地成本高的问题。随着习总书记“两山理论”的践行和国家乡村振兴的推进，大众旅游、全域旅游时代的到来，乡村一定会成为旅游开发的主战场，“农地入市”是顺势而为，为乡村区域的旅游开发带来投资活力。

三、从现有的土地利用规划体系来看,一般都只重视农业用地、工业用地、居民点用地、交通用地、一般水域及建设用地的规划，而没有针对旅游用地需求的专门旅游用地规划。就此您怎么看？

这个问题从两个层面看，首先我们来看狭义的旅游用地规划，在《土地管理法》第四条第二款中明确旅游用地属于建设用地范畴，在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定旅游用地使用权出让最高年限为40年。因而旅游用地是归属于建设用地这一大类的，不会出现专门的旅游用地规划。

其次对广义的旅游用地规划而言我理解其实质是项目或片区旅游开发，这个就是我们常会看到的某区域或某项目旅游总体规划等，这个里面会有用地规划，应该是所说的旅游用地规划，在这个意义上，我们多年规划实务经验，确实会觉得在做旅游规划的用地规划时有点捉襟见肘，基于两套土地分类体系都是在既有分类和城市用地基础上形成，对旅游用地的多元性和特殊性考虑不足，导致旅游用地规划时难以有效真实传达出用地目标，可能就会出现土地交易市场上土地价格与土地盈利性不匹配。

四、关于旅游用地，未来努力之方向是什么？或者应该注意什么问题？您有何建议

旅游开发本身是一个外部性很强的行为，从某种意义上说用地性质直接决定盈利模式，就像万达广场的开发它反应出来的就是一套用地组合。因而对旅游用地而言，未来它不应该对应的是用途单一的一块地，而是应该是多元用地结构有机组合的一套地。现在各地都在探索的“点状供地”就是针对旅游用地多元性特征的一种破解之道，随着新修订的《土地管理法》出台，相信会有更多创新的旅游用地方式出现。

我认为未来应注意：1.用地分类要将旅游需求纳入范畴：在用地分类时应充分关注旅游开发的用地特征，细化分类，给旅游在用地上以相对准确的界定；2.供地方式可在参考深圳工业用地“先租后让”模式基础上进行探索，最大程度降低旅游开发的用地成本符合旅游开发长效重投的特点。